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O blog de Direito do Ambiente do 5º ano da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa (Ano 2006/2007)
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5 comentários:
Tendo em consideração as pesquisas que fiz sobre os três conceitos em questão, poder-se-á retirar as seguintes ideias.
Quanto às Áreas Protegidas, podemos encontrar cinco principais categorias, nomeadamente: Parque Nacional, Parque Natural, Reserva Natural, Paisagem Protegida e, por fim, Momumento Natural.
Quanto, ao Parque Nacional, poder-se-á definir como área com ecossistemas pouco alterados pelo Homem. É constituído por regiões naturais, paisagens naturais ou humanazidas, locais geomorfológicos ou habitats de espécie com interesse ecológico, cientifico e educacional.
Seguidamente,o Parque Natural é uma área que contém paisagens naturais, seminaturais e humanizadas, de interesse social, como por exemplo a integração harmoniosa da actividade humana, que apresenta amostras de um bioma ou região natural.
Reserva Natural, a terceira categoria do conceito, é uma área que visa proteger os habitats de flora e fauna.
Paisagem Protegida, consiste numa área com paisagens naturais, seminaturais e humanizadas, de interesse regional ou local, resultante da interecção harmoniosa do Homem e da natureza que evidencia grande valor estético ou natural.
Finalmente, quanto à última categoria,podemos dizer que consiste numa ocorrência natural que compreende um ou mais aspectos que, pela sua singularidade, estética e raridade em termos ecológicos, cintíficos exigem a sua conservação e a sua manutenção.
Rede Natura 2000 é uma "rede ecológica" cujo principal objectivo é a conservação da diversidade biológica e ecológica dos Estados Membros da União Europeia, atendendo às exigências económicas, sociais e culturais das diferentes regiões.
Esta política ambiental apresenta-se através de duas directivas: uma quanto às Aves e a outra quanto aos Habitats.
Quanto à primeira directiva, 79/409/CEE,pode-se dizer que visa a gestão da população das aves (quer terrestres quer marinhas)que vivem em estados selvagtens , bem como os respectivos habitats. Nos Açores foi aplicado em 1989 com a criação dos 15 ZPE.
A directiva 92/43/CEE, compreende a área dos Habitats. O seu núcleo duro é a preservação dos habitats naturais, da flora e fauna (quer terrestres quer marinho)que são considerados ameaçados ,raros ou vulneráveis. A presente directiva prevê a criação de uma rede de zonas especiais de conservação (ZEC). Nos Açores , em 2002, foram declaradas 23 sítios de interesse comunitário (SIC).
O conjunto das ZEC e ZEP darão lugar à rede europeia de áreas ecológicas protegidas= Rede Natura 2000.
Para terminar, temos de ter , ainda, em atenção a Rede Ecológica Nacional (REN). Este conceito abarca uma área que tem fundamentalmente característas especiais e a sua delimitação procura garantir uma protecção do ecossistema , permitindo deste modo um equilíbrio das actividades humanas.
Tânia Esperança
Prima facie, as 3 realidades referenciadas em epígrafe têm em comum o facto de constituírem espaços naturais protegidos sujeitos a um regime territorial específico. Efectivamente, todas elas delimitam certos territórios, os quais carentes de protecção face a actuações antrópicas potencialmente lesivas das especiais condições naturais que delimitam, são alvo de determinadas imposições administrativas, maxime com sentido de restrições.
Todavia, elas diferenciam-se quanto ao seu objecto, âmbito, objectivos específicos e regimes jurídicos de Direito Administrativo a que ficam sujeitas.
Na realidade, o progressivo deterioramento do meio-ambiente e, consequentemente, da qualidade de vida humana tem sido um dos preços mais altos a pagar pelo desenfreado desenvolvimento económico e tecnológico a que a raça humana tem vindo a assistir nas últimas décadas. Consequentemente, os Governos perceberam a necessidade da sua intervenção no sentido de estabelecerem medidas aptas a proteger a Natureza.
Ora, efectivamente, uma dessas principais medidas consistiu no estabelecimento de áreas reservadas sujeitas a determinadas imposições restritivas.
Vejamos...
Comecemos pelas ÁREAS PROTEGIDAS
A REDE NACIONAL DE ÁREAS PROTEGIDAS tem o seu regime definido no Decreto-Lei nº 19/93, de 23 de Janeiro, cuja última alteração consta do Decreto-Lei nº 221/2002, de 22 de Outubro.
Esta rede é constituída pelas áreas protegidas especificadas no Decreto-Lei, as quais podem ser de interesse nacional, regional ou local (veja-se o art. 2º/1 e 2 do Decreto-Lei referido). O objectivo do legislador ao criar estas modalidades de áreas protegidas foi desenvolver o regime jurídico constante do art. 29º da Lei de Bases do Ambiente (LBA), bem como dar prossecução às exigências constitucionais referidas nos arts. 9º/e) e 66º/2 b) e c) da CRP.
De entre os objectivos consagrados no diploma legal (art. 3º) saliente-se os seguintes: preservação e reconstituição de espécies animais e vegetais e dos respectivos habitats naturais (alíneas a)e b)), a investigação científica e a preservação de sítios que apresentem interesse especial relevante para o estudo da vida selvagem (alíneas e) e f)) e a promoção do desenvolvimento sustentado da região (alínea i)).
Num momento inicial, os objectivos reduziam-se à conservação de alguns aspectos do ambiente, por forma a preservar o equilíbrio natural de algumas zonas. No entanto, logo se constatou a fundamentalidade de também tomar em consideração os interesses dos particulares e entidades locais, ouvindo-os, de modo a aumentar a legitimidade e eficácia das medidas impostas.
Neste seguimento, iniciou-se uma nova fase, através da Resolução de Conselho de Ministros nº 102/96 (DR, I-A, de 8 de Julho de 1996), concedendo-se uma maior e mais importante atenção aos interesses das populações, alcançando-se, assim, uma articulação mais saudável entre os interesses ambientais e os das pessoas sobre as quais recaía a constituição das reservas. Nesta medida, a Resolução determinou que todos os departamentos governamentais, em harmonia com o Ministério do Ambiente, deveriam estabelecer medidas concretas para o desenvolvimento sustentável das áreas protegidas, dando prioridade aos projectos autárquicos incidentes na Rede Nacional das Áreas Protegidas.
Num ápice, cumpre referenciar as várias modalidades de áreas protegidas, à luz do art. 2º:
- PARQUE NACIONAL (o exemplo típico é o Parque Nacional de Peneda-Gerês) – podemos defini-lo como uma zona especialmente vulnerável que exige uma protecção da sua integridade ecológica e que possibilite proporcionalmente a manutenção de uma certa qualidade de vida.
- RESERVA NATURAL (a título de exemplo, a Reserva Natural do Estuário do Tejo) – consiste em uma área cuja classificação tem por finalidade primordial garantir a protecção de certos habitats de flora e de fauna.
- PARQUE NATURAL (por exemplo o Parque Natural da Arrábida) - área que contém paisagens naturais, semi-internas e humanizadas de interesse nacional e cuja classificação permite a manutenção e valorização das suas características ecológicas, possibilitando com uma certa harmonia entre o Homem e a Natureza.
- MONUMENTO NATURAL (refira-se o Monumento Natural das Pegadas de Dinossáurios de Ourém/Torres Novas) – é um produto exclusivo da natureza que, pela sua singularidade, impõe-se a sua preservação intacta.
- PAISAGEM PROTEGIDA (é representativa a Paisagem Protegida da Albufeira do Azibo) – a conservação dos aspectos característicos de uma paisagem é justificada pelo valor patrimonial que denotam decorrente da sua configuração natural e/ou da intervenção humana. Esta modalidade difere das anteriores pelo facto de ser dotada de um mero interesse regional ou local.
- SÍTIO DE INTERESSE BIOLÓGICO – tem a particularidade de ser uma área protegida de interesse particular, classificável a requerimento dos proprietários interessados, com o objectivo de proteger espécies de fauna e/ou flora.
A classificação das áreas protegidas de interesse nacional é feita por decreto regulamentar do Ministro do Ambiente, mediante proposta do ICN, e, é precedida obrigatoriamente de inquérito público, de audição das autarquias locais e dos ministérios competentes (art. 13º).
No decreto é fixado um prazo de elaboração do plano de ordenamento, sob pena de caducidade do acto de classificação, o qual é elaborado pelo ICN. Este passa a ser o documento que vale no tocante a todas as regras jurídicas aplicáveis à área protegida.
Atente-se que os planos de áreas protegidas são uma das modalidades dos Planos Especiais de Ordenamento do Território. Neste sentido, o regime especial de ocupação, uso e transformação do solo constante daquele deve ser respeitado pelos Planos Territoriais, nomeadamente pelos Planos Municipais de Ordenamento do Território.
Para terminar, retenha-se que enquanto as áreas protegidas de interesse nacional são geridas pelo ICN, as de interesse regional ou local são geridas pelas respectivas autarquias locais ou associações de municípios.
RESERVA ECOLÓGICA NACIONAL
A REN é regulada pelo Decreto-Lei 93/90, de 19 de Março, sendo que a sua última alteração foi levada a cabo pelo Decreto-Lei 180/2006, de 6 de Dezembro.
A REN surgiu em face da tarefa fundamental do Estado de defender a natureza e o ambiente, de preservar os recursos naturais, bem como de assegurar um correcto ordenamento do território (como se pode inferir do art. 9º/e) da CRP). Na verdade, atendendo ao facto do Estado estar vinculado constitucionalmente a assegurar aos cidadãos o gozo de uma ambiente sadio e ecologicamente equilibrado, ordenar o território, respeitando as paisagens biologicamente equilibradas, bem como promover o aproveitamento racional dos recursos naturais, salvaguardando a sua capacidade de renovação e estabilidade biológica (arts. 66º/1 e 2/b) e d) e 81º n) da CRP), a REN foi erigida a instrumento da política do ambiente e do ordenamento.
Assim sendo, esta Reserva foi criada com o objectivo de tornar possível a exploração racional dos recursos naturais e a utilização do solo de modo compatível com a salvaguarda do equilíbrio ecológico e da estrutura biofísica de determinadas regiões. Deste modo, pretende-se proteger “uma estrutura biofísica básica” (Peâmbulo do D-L nº 93/90) através da restrição à utilização de certas áreas dotadas de características ecológicas especiais (como as zonas costeiras e ribeirinhas, as zonas declivosas ou as áreas de infiltração).
A integração e a exclusão das áreas da REN compete ao Governo, por meio de Resolução do Conselho de Ministros, ouvida a Comissão Nacional da REN (art. 3º).
Note-se que, ao contrário do que acontece com as áreas protegidas, quanto aos terrenos abrangidos pela REN existe um elenco legal de proibição taxativo de determinadas operações que jamais podem incidir sobre aqueles (art. 4º). Dentro daquela enumeração encontramos a restrição ao ius aedificandi.
No entanto, ressalve-se que a restrição não é absoluta, pois em alguns casos admite-se o exercício daquele direito nestas zonas (arts. 4º/2 e 3).
As áreas integradas na REN são especificamente demarcadas em todos os instrumentos de planeamento que definam a ocupação física do solo (como os planos regionais e municipais) e são assinaladas na planta de condicionantes dos planos directores municipais, dos planos de urbanização e dos planos de pormenor.
Curiosamente, em caso de divergência das áreas previstas nos PDM’s e das aprovadas pelo Conselho de Ministros, prevalecem estas, devendo os planos ser alterados (art. 3º/9).
Em suma, parece-me que a REN constitui uma verdadeira restrição por utilidade pública, já que se permite uma limitação forte do direito de propriedade em prol da realização de determinados interesses públicos, os quais pela sua essencialidade fazem com que aquela ganhe uma conotação tão positiva quanto necessária para a protecção do nosso ecossistema.
REDE NATURA 2000
Desde logo, ao contrário das anteriores, esta rede tem por função proteger áreas que têm um interesse transnacional.
Cabe fazer uma breve resenha da sua história de nascimento.
A CE, com o fim de proteger e melhor gerir o seu património natural - e na sequência da Conferência de Estocolmo de 1972, donde resultou a Declaração do Ambiente, e da Conferência do Rio de Janeiro de 1992, que culminou na Convenção da Biodiversidade - estabeleceu uma política ambiental e de conservação da natureza e da biodiversidade com a implementação de 2 Directivas comunitárias:
- Directiva “AVES” (79/409/CEE) que tem por objectivo a conservação das populações de aves (terrestres e marinhas), vivendo em estado selvagem, bem como dos respectivos habitats. As medidas de protecção reconduzem-se fundamentalmente à determinação de Zonas de Protecção Especial (ZPE), correspondentes aos habitats das aves cuja salvaguarda é prioritária.
- Directiva “HABITATS” (92/43/CEE) destina-se à preservação dos habitats naturais, da flora e da fauna selvagens considerados ameaçados, raros ou vulneráveis, maxime mediante a criação de um conjunto de sítios de interesse comunitário denominados de Zonas Especiais de Conservação (ZEC). Note-se que esta tem um papel complementador da anterior Directiva.
De facto, este é considerado o principal acto de Direito Comunitário no que concerne à conservação da Natureza, já que teve o mérito de criar uma Rede Ecológica Europeia, comummente designada por Natura 2000.
Assim, a totalidade das ZPE’s e das ZEC’s constituem a Rede Europeia de Áreas Ecológicas Protegidas – Rede Natura – a qual tem como objectivo conservar a diversidade biológica e ecológica dos Estados-Membros da CE, atendendo às suas idiossincrasias, nomeadamente no que toca às exigências económicas, sociais e culturais das diferentes regiões.
O ICN é o organismo responsável pela classificação das ZPE’s e Lista Nacional de Sítios em Portugal.
Nesta sequência, no território continental português já estão classificadas 29 ZPE’s e 60 Sítios.
Note-se que, nos termos do art. 9º do Decreto-Lei 140/99, de 24 de Abril (que transpôs para o Direito interno português as Directivas referidas), quaisquer projectos que sejam passíveis de afectar um sítio de importância comunitária, uma ZEC ou uma ZPE, podem ficar sujeitos a uma avaliação de impacte ambiental (art. 10º).
Em suma, na perspectiva do Direito Português, parece-me que, enquanto a Rede Natura e as Áreas Protegidas estipulam e asseguram determinados valores biológicos fundamentais à protecção da nossa biodiversidade, já a REN tem um sentido mais operacional de garante da funcionalidade de todo este bio-sistema, na medida em que o seu âmago centra-se mais ao nível da relação da protecção necessária da estrutura biofísica com a compatibilidade da exploração dos recursos naturais e utilização do território pelo homem, por forma a não se prejudicar a fertilidade das regiões e a manutenção do seu equilíbrio ecológico
Nestes termos, notamos uma tomada de consciência por parte dos poderes públicos, tanto internos como supranacionais, quanto à essencialidade de efectivar uma estratégia global de protecção da fauna e da flora selvagens correlativa à salvaguarda dos seus habitats. Hoje em dia, é com agrado que assistimos, como refere EVA NIETO GARRIDO, a uma “globalização da conservação da natureza”, a qual ganha uma “estatuto de valor superior essencial para toda a humanidade”.
Uma área protegida é uma área sujeita ao regime previsto no Decreto-Lei 19/93, na sua redacção actual, correspondendo a um dos seis tipos previstos no art. 2º desse diploma. A criação destas áreas corresponde, de resto, a um imperativo constitucional decorrente dos arts. 9º e) e 66º/2 b) e c) da CRP. A classificação das áreas a proteger requer sempre a intervenção do Governo.
O Direito Comunitário deu origem à Rede Natura 2000, prevista desde a Directiva 92/43/CEE, do Conselho, por absorção das ZEC e das ZPE, criadas para protecção de habitats e das aves, respectivamente. A classificação das áreas a proteger requer intervenção do Governo, sendo toda esta matéria regulada pelo Decreto-Lei 140/99 e, quanto aos Açores, pelo DLR 18/2002/A.
A Reserva Ecológica Nacional, actualmente regulada pelo Decreto-Lei 93/90, com as alterações a que foi entretanto sujeito, engloba parcelas do território com as características previstas no art. 2º do DL referido e encontra-se condicionada em termos de intervenção humana, nos termos do art. 4º. A inclusão de uma área na REN compete ao Governo, devendo essa classificação ser assinalada na planta de condicionantes dos planos urbanísticos.
Não nos deteremos a especificar os regimes de cada área merecedora de protecção, antes se procurará aqui realçar algumas diferenças entre elas. Em primeiro lugar, quanto à REN, podemos dizer que o seu objectivo é limitar a intervenção humana (maxime, a urbanização e edificação) em zonas sujeitas à acção das águas. A principal diferença entre a REN e as Áreas Protegidas, por um lado, e a Rede Natura 2000, por outro, consiste na expressividade real dessas iniciativas; ou seja, as ZEC e as ZPE beneficiam do impulso que resulta da sua origem comunitária, razão pela qual foram criadas inúmeras zonas protegidas ao abrigo das directivas referidas, transpostas para o nosso ordenamento.
Os conceitos apresentados, apesar de se referirem a realidades distintas, reflectem uma consciencialização da necessária protecção dos recursos, tendo como objectivo primordial a protecção do ambiente
Quanto às Áreas Protegidas são áreas que têm um especial interesse nacional, regional ou local. A nossa legislação actual consagra cinco figuras classificatórias: Parque Nacional, Parque Natural, Reserva Natural, Monumento Natural (todas de interesse nacional) e Paisagem Protegida (de interesse regional e local), constando as suas definições do art. 5º e seguintes do DL 19/93. As Áreas Protegidas são geridas por uma entidade específica.
A Reserva Ecológica Nacional é uma estrutura biofísica básica e diversificada que tem como finalidade a protecção de ecossistemas. Os terrenos abrangidos pela mesma, gozam de um condicionamento na sua utlização, nomeadamente proibição de construção de edifícios, aterros, vias de comunicação, etc (cfr. DL 93/90).
Por fim, a Rede Natura 2000 corresponde a um esforço dos países comunitários no sentido de definir uma rede de áreas que permita conservar a diversidade de fauna e flora e de todo o ecosistema. Esta política baseia-se fundamentalmente em duas directivas: a "Directiva das Aves" 79/409/CEE - relativa à protecção das aves selvagens; e a "Directiva Habitats" 92/43/CEE - que concerne à conservação dos habitats naturais e da fauna e flora selvagens. Os Estados Membros, num prazo previamente estipulado, preparam planos de gestão ou de recuperação para as áreas consideradas, de modo a assegurar um estado de conservação favorável.
A reserva ecológica nacional (REN) visa proteger todo o ecossistema, ou seja toda a vida biológica, de uma área aquática ou a ela conexa. Isso resulta do art. 1º da REN e dos seus Anexo I e II. Independentemente do respectivo procedimento administrativo, é de realçar o seguinte: o no que conste dos Anexos I e II é proibido fazer qualquer tipo de empreendimentos, por qualquer sujeito, claro está salvas as excepções dos projectos já iniciados antes de resolução do Conselho de Ministros que determine e classifique uma área e o seu ecossistema como REN para tutela do particular, ou dos projectos de defesa nacional ou de estabelecimentos prisionais (!) ou de relevante interesse discricionaríssimo, desde que (bem) fundamentado, público. Mas já podem ser aprovados projectos que constem do Anexo IV, ou seja, aqueles que são insusceptíveis (obviamente!) de pôr em causa a REN. Isto resulta do art. 4º do Decreto-Lei n.º 180/2006, de 6 de Setembro. Contudo, o parecer é necessariamente favorável para se aprovar o projecto – arts. 4ºA n.º 6 e 8 a contrario e 15º.
A Rede Natura 2000 é, em comparação com a REN, mais abrange territorialmente – é para todo o Portugal – como é mais específica: só para as espécies e seus habitats especificados no Decreto-Lei n.º 140/99, de 24 de Abril, art. 2º e Anexos. Além disso, a RN2000 é de iniciativa e interesse específico da União Europeia, como resulta claro dos arts. 4º e 5º do referido Decreto-Lei.
Mas é de assinalar que há zonas de sobreposição territorial e material entre a REN e a RN2000: basta indagar do Anexo B I desta e do conceito de habitat natural dos arts. 2º n.º 1 b) e 3º n.º 1 c). O conflito resolve-se quer por força do art. 6º a) da REN, que exclui o âmbito de aplicação do seu regime material mais relevante às áreas classificadas no Decreto-Lei n.º 19/93, de 23 de Janeiro, e à legislação complementar, onde é de possível integração a RN2000; quer por força do interesse específico da União Europeia. Isto torna o regime jurídico da RN2000, em caso de conflito, especial face à REN.
Na RN2000 é possível aprovar empreendimentos em regra, conjugando os arts. 9º e 10º, mas duplamente condicionados a pareceres favoráveis do ICNB ou da CCDR e da DIA (quando esteja em causa os arts. 9º n.º 2 e 4 e 10º), como às condições do art. 10º n.º 9 a 12 são mais reforçadas do que o próprio regime da AIA.
Já quanto às áreas protegidas, estas estão reguladas no Decreto-Lei n.º 19/93, de 23 de Janeiro, e utiliza um critério fundamentalmente de organização territorial ambiental. Nas áreas protegidas podem, e coexistirão, a REN e a RN2000. E sem prejuízo das competências dos órgãos de gestão de cada uma das áreas sensíveis que existam, maxime art. 18º n.º 3 d) e 20º n.º 2 e), este último vinculativo.
Por último, relevar duas coisas: primeiro são as três áreas sensíveis – nem faria sentido que a REN, não expressa, não o fosse para o regime jurídico de AIA – veja-se o n.º 2 a), b) e e) do Anexo V da AIA; segundo, nos casos da REN e da RN 2000, a falta dos pareces referidos gera um deferimento tácito (art. 4ºA n.º 8, no primeiro caso, e arts. 9º nº 5 e 10º e 19º da AIA, como regime subsidiário, no segundo), enquanto que no caso das áreas protegidas gerará “indeferimento tácito”, ou seja, condenação à prática de acto administrativo devido.
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